Tobias Straumann, als Professor bist du selber Staatsangestellter. Beginnen wir daher mit dem Positiven: Für welche Leistungen, die der Staat uns zur Verfügung stellt, können wir dankbar sein – einmal abgesehen von deiner eigenen Forschung?
Tobias Straumann: Es gibt viele Staatsaufgaben. Lange bedeutete Staat im Wesentlichen innere und äussere Sicherheit. Das galt in der Schweiz eigentlich fast bis zum Zweiten Weltkrieg. Durch die dauernden Kriege, die in Europa seit dem Spätmittelalter stattfanden, ist der Staat erst in seiner modernen Form entstanden und hat grosse Finanzbedürfnisse entwickelt. Das öffentliche Bildungswesen nahm zwar schon im 19. Jahrhundert seinen Anfang, aber das grosse Wachstum dort ist eine sehr junge Entwicklung seit den 1960er-Jahren.
Heisst das, das Wachstum des Staates, das wir in den vergangenen Jahrzehnten beobachtet haben, beruht auf Leistungen, die nicht unverzichtbar sind? Die Schweiz leistet sich zum Beispiel einen Sozialstaat, der nicht nur die Ärmsten unterstützt, sondern bis weit in den Mittelstand und darüber hinaus Geld verteilt.
Das ist so. Der Ausbau begann in der Nachkriegszeit. Die Industrieländer wurden sehr reich und konnten sich nun einen grossen Wohlfahrtsstaat leisten – vorher hatten sie dieses Geld gar nicht.
Ist ein grosser Staat also einfach ein Wohlstandsphänomen?
Eindeutig. Die Bildung war zum Beispiel sehr wichtig für das 19. Jahrhundert und auch für die Industrialisierung, aber nur bis zu einem gewissen Niveau. Für eine prosperierende Wirtschaft braucht es keine Maturitätsquote von 50 Prozent. Irgendwann ist die Kausalität nicht mehr so klar: Führt mehr Bildung wirklich zu mehr Wachstum, oder führt mehr Wachstum umgekehrt dazu, dass die Leute länger in die Schule gehen und studieren können?
Die Schweiz gilt im internationalen Vergleich als schlanker Staat. Stimmt das?
Nein. Das stimmt nur, wenn man allein die Steuerquote anschaut, die bei etwas mehr als 30 Prozent liegt. Diese Quote vernachlässigt aber vieles. Das hat mit dem Aufbau des Schweizer Sozialstaats zu tun, wo wir einen ziemlichen Wildwuchs haben: Er hat sich dezentral entwickelt, zunächst privat, und dann hat auch der Staat zu regulieren begonnen. Die Krankenkassen und Pensionskassen sind zwar immer noch privat, aber es handelt sich um Zwangsabgaben. Rechnet man diese hinzu, dann sind wir im Mittelfeld bei etwa 45 Prozent. Wir sind überhaupt nicht schlank – zum Teil sind wir sogar die Teuersten. Bei den Bildungsausgaben pro Kopf sind wir in der Spitzengruppe, und die Effizienz ist nicht besonders hoch. Ähnliches gilt für das Gesundheitssystem: Es ist hervorragend, aber es ist auch teuer, und die Effizienz ist im internationalen Vergleich ebenfalls nicht so gut.
«Wir sind überhaupt nicht schlank – zum Teil sind wir sogar die Teuersten»
Wie definiert die Wissenschaft die Staatsgrösse?
In der Regel schaut man einfach auf die Zwangsabgaben, also Steuern und weitere Abgaben. Das ist ungefähr deckungsgleich mit der Staatsquote. Die meisten OECD-Länder gehen da Richtung 50 Prozent und bleiben dann irgendwo zwischen 40 und 50 Prozent stehen; ein paar liegen darüber. Ich glaube, 50 Prozent ist eine Grenze, wo man eigentlich bremsen sollte.
Aber es gibt ja auch noch andere Kennzahlen, etwa zur Regulierungsdichte. Ein Staat kann relativ wenig Geld einnehmen und trotzdem sehr weit in das Leben seiner Bürger eingreifen.
Sicher. Bei der Regulierungsdichte sind wir ebenfalls zunehmend im Mittelfeld, weil wir sehr viel selber regulieren, aber auch sehr viel übernehmen.
Von der EU?
Ja, aber nicht nur. Das ist der grosse Paradigmenwechsel seit den 1990er-Jahren: Überall hat sich die Vorstellung durchgesetzt, dass die internationale Wirtschaft nur funktioniere, wenn sie stark harmonisiert werde. Das führte zu einem riesigen Regulierungsschub, in dem wir immer noch drinstecken. Ich sehe das in der Bildung: Das Bologna-System, das in den 2000er-Jahren eingeführt worden ist, ist etwas völlig Neues. Früher gab es die gegenseitige Anerkennung, aber die Unterschiede blieben bestehen. Jetzt haben wir eine neue Phase der Globalisierung, in der man das Gefühl hat, es müsse international alles möglichst gleich sein, zumindest bei der Regulierung. Das gilt nicht nur für die EU, sondern auch für andere Organisationen.
Man sagt dann immer, man wolle Dinge vereinfachen und müsse sich deshalb dem Ausland anpassen – unter dem Strich führt das aber immer zu mehr Regeln.
Ja. Ich muss zugeben, dass ich das selbst lange nicht begriffen habe. Zu Harmonisierung hatte ich früher ein sehr positives Verhältnis. Ich dachte: Das ist doch gut, dann wird alles einfach! Aber die Erfahrung zeigt: Es wird extrem nach oben reguliert. Heute rate ich allen grundsätzlich, Nein zu sagen, wenn man das Wort Harmonisierung hört. Das Problem an diesem Konzept ist nämlich, dass die realen Unterschiede riesig sind. Eine Matura in Spanien, in Finnland oder in der Schweiz ist nicht dasselbe. Schon innerhalb der Schweiz haben wir riesige Unterschiede: In Basel-Stadt machen 50 Prozent einen Maturitätsabschluss, im Appenzellerland sind es knapp 20 Prozent. Die Basler sind nicht gescheiter als die Appenzeller, aber indem man sagt, die Matura reiche überall für den Hochschulzugang, entstehen neue Ungleichheiten – weil die Kantonsschule in Herisau vielleicht strenger ist als ein Basler Gymnasium. Deshalb ist die gegenseitige Anerkennung wahrscheinlich das präzisere Instrument, weil man danach noch einbauen kann, ob zusätzliche Leistungen nötig sind, wenn die Unterschiede zu gross sind.
«Zu Harmonisierung hatte ich früher ein sehr positives Verhältnis. Ich dachte: Das ist doch gut, dann wird alles einfach! Aber die Erfahrung zeigt: Es wird extrem nach oben reguliert»
Wächst der Staat nicht auch deshalb, weil die Nachfrage nach staatlichen Leistungen steigt?
Ja. Die interessante politökonomische Frage ist: Was passiert, wenn immer mehr Leute netto mehr vom Staat bekommen, als sie einzahlen? Wir sind genau in dieser Phase, und es gibt Anzeichen für Verschiebungen. Die 13. AHV-Rente wurde vor allem von jenen angenommen, die in den Genuss der zusätzlichen Rente kommen. Es ist bedenklich, wenn nur noch reine Interessenpolitik betrieben wird, wenn jeder nur schaut: Was bekomme ich und was muss ich einzahlen? Irgendwann geht dem Staat das Geld aus. Früher war der Staat so schwach, dass die Leute, die vom Staat lebten, eindeutig eine Minderheit waren.
Es gibt dann einen selbstverstärkenden Effekt: Wenn die Leute zunehmend von staatlichen Leistungen profitieren, stimmen sie auch für einen weiteren Ausbau.
Ja. Die Hoffnung ist natürlich, dass die Leute zwischen den ganz individuellen Vorteilen und dem Gesamtwohl unterscheiden. Wenn das Ganze nicht mehr funktioniert, schlägt das irgendwann auch auf die individuellen Vorteile zurück. Man hofft, dass die Leute heute abwägen, ob eine zusätzliche Staatstätigkeit wirklich wichtig ist für das Allgemeine. Es gibt immer wieder Phasen, in denen Länder fundamentale Reformen durchziehen und finanzpolitisch einen Kompromiss zwischen Verzicht und Ausbau finden.
Man kann die Staatsgrösse also auch wieder herunterfahren?
Vielleicht fährt man sie nicht stark herunter, aber man findet zumindest die Balance wieder. Solche Entwicklungen passieren in Phasen. Ab den 1990er-Jahren waren wir in einer Regulierungsphase, in der Reformen an sich als etwas Gutes galten und man alle drei Jahre etwas Neues machen musste – angetrieben durch internationale Institutionen, aber auch durch einen Mentalitätswandel. Das hat sich durch die Finanzkrise und die Coronakrise verstärkt, als der Staat massiv stützte und die Frage, ob wir uns das überhaupt leisten können, gar nicht gestellt wurde. Aber das kann sich wieder ändern, und das wird es auch, wenn plötzlich klar wird, dass man nicht alles haben kann.
Du hast dich in deiner Forschung viel mit Krisen beschäftigt. Inwiefern sind Krisen Treiber des Staatswachstums?
Sie sind auf jeden Fall Treiber. Aber ich würde unterscheiden: Eine normale Rezession führt zu einer Zunahme der Schulden, weil man plötzlich weniger Steuereinnahmen hat und mehr ausgeben muss. Das war lange Zeit die normale Krise – eigentlich bis zur Finanzkrise 2008. Diese war etwas Neues. Die Staaten mussten massiv intervenieren, weniger in der Schweiz als in bestimmten EU-Ländern oder in den USA. Die Coronakrise war nochmals etwas Eigenes: Da wurde noch viel mehr Geld ausgegeben, um die Nachfrage und die Einkommen zu stützen. Diese beiden Krisen haben die Staatsentwicklung angetrieben. Normalerweise sind Krisen nicht so grundlegend, dass sie einen solchen Mentalitätswandel auslösen.
Ist es ein Mentalitätswandel oder eher ein Automatismus? In der Ökonomie spricht man vom Sperrklinkeneffekt: Der Staat wächst in der Krise sprunghaft und geht danach nicht mehr auf das alte Niveau zurück.
Das galt für die beiden Weltkriege ganz ausgeprägt, aber für die beiden jüngsten Krisen eigentlich nicht. Es ist nicht so, dass in den meisten Ländern die Staatsquote sprunghaft zugenommen hätte – sondern die Schulden. Das ist das Problem – und vor allem die Vorstellung, dass Schulden eigentlich überhaupt kein Problem seien. Das stimmt bis zu einem gewissen Grad: Der Staat darf sich verschulden. Aber der heutige Pfad ist beunruhigend. Es werden Riesendefizite angehäuft: in den USA 6 bis 7 Prozent pro Jahr, Frankreich bewegt sich in ähnlichen Grössenordnungen – das ist Wahnsinn! Die Vorstellung, dass der Haushalt über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen sein sollte, gilt nicht mehr; und von Schuldenabbau redet sowieso niemand mehr.
«Die Vorstellung, dass der Haushalt über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen sein sollte, gilt nicht mehr; und von Schuldenabbau redet sowieso niemand mehr»
Gibt es bezüglich der Staatsgrösse irgendwo ein Niveau, das nicht mehr nachhaltig ist?
Es gibt keine klare Regel, aber ab einer Quote zwischen 40 und 50 Prozent ist es wahrscheinlich nicht mehr nachhaltig. Das eigentliche Problem ist aber die Regulierungsdichte. Solange ein grosser Teil der Wirtschaft privat und innovativ bleibt, neue Firmen ohne grosse Hindernisse entstehen und auch wieder verschwinden können, spielt es keine so grosse Rolle, wie hoch die Staatsquote ist. Wenn man aber gleichzeitig beginnt, das Produktivitätswachstum abzubremsen, wird es prekär. Leider befinden wir uns genau in dieser Phase. Wenn wir so hohe Staatsquoten wollen, wie wir sie derzeit in Europa sehen, dann müssten wir umso mehr Regulierung abbauen, damit wir den Sozialstaat und all die anderen Aufgaben überhaupt nachhaltig finanzieren können.
Siehst du einen Ausweg?
Ich glaube, dass ein Umdenken erst kommt, wenn die Wirtschaft über längere Zeit stagniert – wie in den 1970er-Jahren – und sich so grosse Budgetdefizite anhäufen, dass die Politik merkt: Wir können nicht mehr alles finanzieren. Aber da bin ich optimistisch: Wenn es so weit ist, sind auch die europäischen Länder in der Lage, sich zu erneuern. Es dauert einfach wahnsinnig lange.
