Mitte des 18. Jahrhunderts wollte die britische Regierung mehr Heringe fangen lassen. Um mehr vom fettreichen Fisch auf die Teller der Bevölkerung zu bekommen, lobte sie eine staatliche Subvention aus. Da in ihren Augen die Kapazitäten das Problem darstellten, richtete sich die neue Förderprämie nach dem Ladevolumen der Fischkutter. Die hart arbeitenden Fischer reagierten auf den neuen Anreiz, wie die ökonomische Theorie voraussagt: Sie rüsteten grössere Schiffe aus und kassierten das Geld – selbst wenn die Netze leer blieben. Adam Smith beschrieb das Ergebnis mit jener Trockenheit, die gute Ökonomen auszeichnet: Manche Schiffe seien nicht ausgelaufen, um die Fische einzufangen, sondern die Subvention. Die Förderung hatte tatsächlich etwas erreicht. Nur nicht das, was der Staat eigentlich beabsichtigte.
Heute subventioniert man in Bundesbern zwar keine Heringe, dafür aber einen bunten Strauss an anderen Leistungen. Allein die ausgabeseitigen Subventionen des Bundes belaufen sich inzwischen auf rund 49 Milliarden Franken. Das entspricht mehr als der Hälfte der laufenden Bundesausgaben und rund sechs Prozent der Schweizer Wirtschaftsleistung. Seit 2015 sind die Zahlungen inflationsbereinigt um neun Milliarden Franken oder 22,8 Prozent gestiegen. Bis 2028 sollen weitere 2,6 Milliarden hinzukommen. Und das ist nur die sichtbare Seite: Wie viele Milliarden dem Bund durch Steuer-, Abgaben- und Gebührenvergünstigungen entgehen, ist unklar. Aktuelle Schätzungen liegen seit über einem Jahrzehnt nicht mehr vor.
Licht im Förderdschungel
Wie weit das Geflecht der Zahlungen reicht, wissen wir dank einer Recherche von Christoph Schaltegger, Simon Schmitter und mir. Für die Schweiz lässt sich systematisch nachvollziehen, wer die ausbezahlten Bundessubventionen im ersten Schritt erhält. Im Austausch mit 38 Bundesstellen konnten 22 560 Erstempfänger identifiziert werden, jeweils mit Namen, Betrag, zuständiger Stelle und häufig dem konkreten Projekt. Die erfassten Zahlungen summieren sich auf 43,4 Milliarden Franken, einen Grossteil des Gesamtvolumens.
Der Luxuskonzern Rolex bekam 277 000 Franken vom Staat für Kinderbetreuung, es wurden aber auch 10 800 Franken an Steuergeldern zur Förderung von Sprachkenntnissen von Pizzeria-Mitarbeitern ausgegeben. 2,1 Millionen Franken gingen an den Aeroclub Schweiz u.a. für Flug- und Sprungkurse, während der Bund gleichzeitig 3,6 Millionen Franken an die Biovision-Stiftung für ökologische Entwicklung überwies. Für den Film «My Taiwanese Brothers» wurden 100 000 Franken aufgewendet, die Tourismusförderung im Luxusgebiet Gstaad-Saanenland wurde mit 56 000 Franken unterstützt. Nestlé erhielt 72 000 Franken für Migrationszusammenarbeit, und Ecoplan erstellte für 106 000 Franken unter anderem eine Genderstudie zur Ausländerintegration.
Zur Gleichstellung der Geschlechter bekam der Eritreische Medienbund insgesamt 51 000 Franken, während die Berater von KPMG 199 000 Franken vom Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten im Zusammenhang mit ziviler Konfliktbearbeitung und Menschenrechten verbuchten. Der Videospiel-Verband Swiss Game Developers Association bekam 118 000 Franken, der Swiss Tchoukball-Verband hingegen nur 42 000 Franken.
Diese Beispiele sind nicht repräsentativ. Und ein Eintrag in der Liste ist kein Schuldspruch. Aus den Erstempfängern und Überweisungen lässt sich nicht automatisch schlussfolgern, dass Steuergeld verschwendet wird. Eine Zahlung kann rechtmässig, wirksam und gesellschaftlich sinnvoll sein. Die Liste schafft zunächst etwas anderes: Transparenz. Sie macht aus abstrakten Budgetposten konkrete Zahlungsströme und erlaubt damit überhaupt erst die Frage, ob Ziel, Empfänger und Instrument zusammenpassen.
Partikularinteressen statt Masterplan
Die Vergabe von Bundessubventionen scheint dabei keiner einfachen parteipolitischen oder ideologischen Linie zu folgen. Es findet sich für beinahe jedes gesellschaftliche Anliegen ein Fördergefäss und für beinahe jedes Fördergefäss ein plausibel klingender Zweck. Die entscheidende Trennlinie verläuft deshalb nicht zwischen sympathisch und unsympathisch, links und rechts oder gross und klein. Sie verläuft zwischen einer gesamtgesellschaftlichen Begründung und der blossen Finanzierung von Partikularinteressen, die vor allem deshalb Gehör finden, weil gut organisierte Gruppen sie wirkungsvoll vertreten.
Subventionen sind dabei von Natur aus weder schlecht noch gut. Sie sind zunächst ein politisches Instrument. Wie bei jedem Instrument kommt es darauf an, welchen Zweck es verfolgt, ob es dafür geeignet ist und ob es ebenjenes Ziel letztlich auch mit mehr Nutzen als Kosten erfüllt. Ökonomisch lassen sich Subventionen etwa dort begründen, wo Märkte systematisch zu wenig von einer gesellschaftlich wertvollen Leistung bereitstellen. Das gilt etwa für öffentliche Güter wie bei der Polizei, von deren Nutzen niemand ausgeschlossen werden kann und sollte, für positive externe Effekte bei Forschung oder unter bestimmten Bedingungen für die Regulierung natürlicher Monopole, etwa bei den Schienen für die SBB.
Subventionen bedürfen einer überzeugenden Rechtfertigung: Denn jeder dafür eingesetzte Franken steht nicht mehr für eine andere Staatsaufgabe zur Verfügung oder hätte bei den Steuerzahlern verbleiben können. Die tatsächlichen volkswirtschaftlichen Kosten können jedoch noch höher liegen. Denn die zur Finanzierung erhobenen Steuern beeinflussen Arbeits-, Investitions- und Konsumentscheide und verursachen damit zusätzliche Wohlfahrtsverluste. Hinzu kommen die Kosten der Erhebung und Verwaltung sowie mögliche Mitnahmeeffekte und Wettbewerbsverzerrungen. Subventionen haben zudem stets eine Verteilungswirkung: Wer sie erhält, wird gegenüber jenen begünstigt, die nichts erhalten, aber zu ihrer Finanzierung beitragen. Gerade deshalb ist eine genaue Prüfung wichtig, ob der gesellschaftliche Nutzen die Kosten überwiegt – oder ob primär Einkommen umverteilt wird.
Die Macht gut organisierter Gruppen
Der US-Ökonom Mancur Olson beschäftigte sich vertieft mit Subventionen. Er sah, dass der Nutzen einer einzelnen Förderung meist auf eine kleine Gruppe konzentriert ist, die Kosten sich dagegen auf Millionen Steuerzahler verteilen. Die kleine Gruppe hat deshalb einen starken Anreiz, sich zu organisieren, wohlwollende Gutachten zu bestellen, politische Kontakte zu pflegen und gegen Kürzungen zu mobilisieren. Für den einzelnen Zahler lohnt sich derselbe Aufwand nicht.
Das Ergebnis ist eine politische Asymmetrie. Die von einer Subventionskürzung betroffenen Gruppen mobilisieren ihre Mitglieder und setzen sich mit Medienmitteilungen, Kampagnen und Protesten zur Wehr. Die eingesparten Steuern bei einer Subventionskürzung verteilen sich eher unsichtbar über das Land. Einen Aufmarsch von Steuerzahlern habe ich noch nie gesehen; Demonstrationen von Landwirten gibt es dagegen reichlich.
Der amerikanische Rechtsökonom Gordon Tullock ergänzte die Überlegungen. Neben der Subventionszahlung selbst kosten auch die Ressourcen, die eingesetzt werden, um sie zu verteidigen. Unternehmen, Verbände oder Vereine verwenden Zeit und Geld für Rent-Seeking statt für Innovation. So mancher ETH-Absolvent forscht nicht mehr an den neuesten Krebsmedikamenten, sondern optimiert Subventionsanträge und geht mit Parlamentariern in die besten Restaurants. Diese gesamtwirtschaftlich unproduktive Aktivität kann einen Teil der ökonomischen Rente aufzehren, noch bevor der erste Franken ausbezahlt ist.
So wächst der Staat nicht zwingend durch einen grossen Masterplan. Er wächst durch stetige Akkumulation. Jede Zahlung hat einen konkreten Verteidiger, die Gesamtrechnung dagegen keinen Anwalt. Neue Programme kommen hinzu, alte laufen selten aus. Temporäre Hilfen werden zu Institutionen, Institutionen zu Besitzständen und Besitzstände zu vermeintlich unverzichtbaren Staatsaufgaben. Der Subventionsstaat entsteht nicht über Nacht. Er sedimentiert.
Die grossen Volumina der Bundessubventionen korrigieren zwar auf den ersten Blick das Bild vom reinen Lobbytopf für Private. Der Schweizer Subventionsstaat finanziert vor allem seine eigenen Systeme. Rund 83 Prozent der von uns erfassten Mittel gehen an staatliche oder staatsnahe Stellen. Die SBB erhalten als grösster einzelner Empfänger 2,43 Milliarden Franken, die ETH Zürich bekommt 1,46 Milliarden und der Schweizerische Nationalfonds rund 1,34 Milliarden. Dahinter stehen teils plausible Begründungen: Netzinfrastruktur, Grundversorgung, Wissens-Spillover. Doch auch eine klassische Staatsaufgabe ist kein Blankoscheck.
Gerade grosse, dauerhaft finanzierte Institutionen besitzen starke Eigeninteressen und professionelle Zugänge zur Politik. Öffentlicher Auftrag und institutionelle Einflussnahme können gleichzeitig bestehen. Betrachtet man zudem die Anzahl der Zahlungen statt deren Volumen, so zeigt sich ein differenzierteres Bild. Tausende Empfänger sind private Aktiengesellschaften, GmbHs und Stiftungen. Die Spannweite reicht von grossen Hilfswerken, Weltkonzernen und Branchenverbänden bis zu lokalen Schützenvereinen, Künstlern und Kinos. Es ist ein kaum zu durchschauender Dschungel an Zahlungsströmen.
Rezepte gegen den Wildwuchs
Drei institutionelle Reformen der Subventionslandschaft stellen wir daher zur Diskussion. Erstens sollte die Empfängerliste als öffentliches Register geführt werden. Nicht ein paar Nachwuchswissenschafter, sondern der Staat selbst muss Transparenz über die Vergabe von Steuermilliarden schaffen. Zweitens braucht es regelmässige, unabhängige Wirkungskontrollen, die nicht nur prüfen, ob Geld gesetzeskonform ausgegeben wurde, sondern ob zudem ein volkswirtschaftlicher Mehrwert geschaffen wurde. Drittens sollten neue Subventionen grundsätzlich ein Ablaufdatum erhalten. Wer im Parlament eine Verlängerung will, müsste ihre Wirksamkeit aufs Neue aktiv und fundiert begründen.
Transparenz entscheidet nicht, welche Staatsaufgabe legitim ist. Sie sorgt aber dafür, dass dieses Anliegen demokratisch diskutiert werden kann. Der Bund sollte nicht aufhören, öffentliche Güter bereitzustellen, externe Effekte zu korrigieren oder soziale Ziele zu verfolgen. Er sollte bloss verhindern, dass aus jedem gut gemeinten Zweck ein ewiger Zahlungsanspruch wird, und sicherstellen, dass wirklich das Ziel erreicht wird, das man fördert. Sonst gibt es nicht mehr Heringe, sondern lediglich grössere Fischkutter.
