Beinahe jede staatliche Aufgabe beginnt mit einer guten Absicht. Man will die familienergänzende Kinderbetreuung ausbauen, die Versorgung mit einheimischen Nahrungsmitteln sichern oder den Ausbau der Solarenergie fördern. Aus der Absicht wird ein Auftrag, aus dem Auftrag eine Regel. Und damit die Regel im Alltag gilt, braucht es Menschen, die sie anwenden und ihre Einhaltung prüfen. Und diese Menschen erkennen mit der Zeit, was sich sonst noch absichern und fördern liesse. Eine Regulierung zieht die nächste nach sich. So wächst die Verwaltung, Jahr für Jahr.
In den Zahlen ist das gut sichtbar. Seit dem Jahr 2000 ist die öffentliche Verwaltung um rund die Hälfte gewachsen – fast doppelt so schnell wie die Bevölkerung. Und der Apparat ist teuer: Gemäss einer Studie des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik zahlt der Bund für vergleichbare Qualifikationen einen Lohnaufschlag von 11,7 Prozent gegenüber der Privatwirtschaft. Eine wachsende Belegschaft mit überdurchschnittlichen Löhnen kommt den Steuerzahler teuer zu stehen.
Verschiedene bürgerliche Politiker möchten hier daher Gegensteuer geben. So sammeln etwa die Jungfreisinnigen zurzeit Unterschriften gegen das Wachstum der Bundesverwaltung. Ihre Initiative verlangt, dass die Personalausgaben des Bundes nicht stärker steigen als der Schweizer Medianlohn. Dabei bezieht die Initiative explizit auch externe Dienstleister und unabhängige Behörden wie die Finanzmarktaufsicht (Finma) mit ein.
Damit werfen die Initianten eine grundsätzliche Frage auf: Was zählt überhaupt zum Staat – und damit zur staatlichen Beschäftigung?
Öffentliche Beschäftigung richtig messen
In der öffentlichen Debatte wird oft zu wenig differenziert. Nicht selten wird nur auf die Bundesangestellten verwiesen. Das waren 2025 rund 39 000 Vollzeitstellen. Diese Zahl spiegelt aber nur einen kleinen Teil des öffentlichen Sektors in der Schweiz: Sie lässt Kantone und Gemeinden weg. Und schon gar nicht zeigt sie den ganzen Staat. Wer die öffentliche Beschäftigung in ihrer Gesamtheit erfassen will, muss drei Ebenen berücksichtigen:
Die erste ist die öffentliche Verwaltung im engeren Sinn. Hier arbeiten derzeit über 180 000 Personen oder rund vier Prozent aller Erwerbstätigen. Sie üben hoheitliche Aufgaben aus – sie verwalten, regulieren oder kontrollieren. Das ist die Zahl, die politisch im Fokus steht. Es sind zugleich jene Arbeitsplätze, welche die Politik unmittelbar steuert.
Die zweite Ebene sind die übrigen Staatsangestellten: Lehrer, Dozenten oder Krankenpfleger. Auch sie stehen meist auf dem Lohnzettel des Staates, doch sie sitzen nicht in einer Amtsstube, sondern arbeiten in einem Spital oder einem Schulzimmer. Rechnet man sie hinzu, arbeitet jeder Zehnte für den Staat.
Die dritte Gruppe ist die am meisten unterschätzte. Hier finden sich Unternehmen, die der Staat finanziert oder kontrolliert; die zugehörigen Arbeitnehmer hat er jedoch nicht auf seiner Lohnliste. Dies trifft zum Beispiel auf konzessionierte Verkehrsunternehmen oder die Post zu. Zählt man auch diese Unternehmen zur staatlichen Beschäftigung, sind es gesamthaft rund eine Million Menschen oder 23 Prozent – beinahe jeder Vierte.
Das Muster ist klar: Je weiter man sich von der Kernverwaltung entfernt, desto weniger sieht das Ganze nach Staat aus. Die meisten reden nur über die Spitze. Den Eisberg darunter sehen die wenigsten.
Schlank auf dem Papier
Dabei macht der versteckte Teil einen grossen Brocken der öffentlichen Beschäftigung aus. Die Spuren ziehen sich durch ganze Branchen. Im Gesundheitswesen und Sozialbereich ist ein Grossteil öffentlich finanziert. Auch der Stromsektor oder der Schienenverkehr sind fest in staatlicher Hand; abgesehen von der Matterhorn-Gotthard- und der Jungfraubahn gibt es kaum eine konzessionierte Eisenbahn, die nicht mehrheitlich der öffentlichen Hand gehört. Selbst die Landwirte sind nicht einfach private Unternehmer: Rund die Hälfte des bäuerlichen Einkommens stammt aus staatlichen Mitteln. Der Schweizer Bauer ist somit statistisch gesehen ein halber Staatsangestellter.
Ein Grund für die Grösse des staatsnahen Bereichs liegt darin, dass in den vergangenen Jahrzehnten grosse Teile des Staates ausgelagert wurden – auch als Folge des «New Public Management»: Aus Ämtern wurden Anstalten, aus Anstalten Aktiengesellschaften. Seither firmieren öffentliche Spitäler, Verkehrsbetriebe und Energieversorger oft als Aktiengesellschaften. In den Statistiken erscheinen sie als Unternehmen, nicht als staatliche Organisationen. Am Einfluss und an der Kontrolle des Staates über eben jene Organisationen ändert das jedoch wenig.
Ausgelagert, nicht verschwunden
Die Liste solcher Auslagerungen ist lang. Die SBB wurden beispielsweise 1999 zur spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft, die Post folgte 2013. Spitäler wie das Kantonsspital Aarau oder das Luzerner Kantonsspital wurden in AGs umgewandelt. Und die grossen Elektrizitätswerke – Axpo oder BKW – gehören mehrheitlich den Kantonen, treten aber als «normale» Unternehmen auf.
Diese Auslagerungen haben zur Folge, dass die Einheiten aus der offiziellen Statistik zur öffentlichen Beschäftigung herausfallen. So ist beispielsweise die Beschäftigung beim Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) durch die Verselbstständigung des ETH-Bereichs 1998 um rund 5500 Vollzeitstellen gesunken. Der Staat hat sich damit jedoch keineswegs zurückgezogen. Er hat einfach ein anderes rechtliches Kleid angezogen.
Solche Auslagerungen haben durchaus Vorteile: Die Betriebe können unternehmerischer geführt werden, und die Kosten des Service public erscheinen nicht mehr versteckt im allgemeinen Staatshaushalt. Zwei Dinge haben die Auslagerungen jedoch nicht gebracht: Das Wachstum der öffentlichen Beschäftigung als Ganzes haben sie nicht gestoppt – und die Transparenz haben sie sogar verringert. Die Datenlage zum staatsnahen Sektor ist entsprechend dünn, verlässliche Zeitreihen fehlen.
Wer sich aber die Mühe macht und den staatsnahen Sektor einbezieht, erkennt: Die Staatstätigkeit ist auch dort gewachsen, wo sie von der Statistik nicht erfasst wird. Der Staat wächst somit an zwei Orten: sichtbar in der Kernverwaltung und schwerer erkennbar in den staatsnahen Bereichen.
Den ganzen Staat zähmen
Wer dieses Wachstum bremsen will, muss also den ganzen Staat im Blick haben. Denn wer nur die Spitze des Eisbergs sieht, hält den Staat fälschlicherweise für schlank. Man muss schon unter die Wasseroberfläche blicken, um seine ganze Dimension zu erfassen. Die Initiative der Jungfreisinnigen verdient hier Anerkennung: Sie bezieht externe Dienstleister und unabhängige Behörden bewusst mit ein und erschwert damit das naheliegendste Ausweichmanöver – die Flucht in die Auslagerung.
Ganz verhindern lässt sich das Ausweichen allerdings nie. Wird das Wachstum an einer Stelle gebremst, kann es sich an anderer fortsetzen – etwa in staatsnahen Unternehmen oder über Subventionen an Private. Eine Staatsbremse kann deshalb nur wirksam sein, wenn sie auf einer möglichst umfassenden Messung des staatlichen Fussabdrucks beruht. Es braucht daher eine Personalstatistik über alle drei Staatsebenen mit klaren Kriterien, was zentrale Verwaltung, dezentrale Verwaltung, übrige Staatsangestellte und staatsnahe Beschäftigung betrifft. Die konsolidierte Rechnung des Bundes liefert da erste Hinweise, bleibt aber ebenfalls vage. Doch wer den Staat wirksam begrenzen will, muss ihn zuerst vollständig erfassen.
