An Forderungen nach zusätzlichen Staatsausgaben mangelt es derzeit nicht, und viele davon sind gut begründet. Die Alterung der Bevölkerung erhöht den Druck auf die soziale Sicherung, Infrastruktur muss erhalten und erneuert werden und die veränderte geopolitische Lage rückt die Landesverteidigung stärker in den Vordergrund.
Angesichts dieser Ansprüche liegt der Schluss nahe, finanzpolitische Regeln seien zu eng geworden. Ökonomisch spricht jedoch auch einiges für die gegenteilige Sicht: Je mehr berechtigte Ansprüche gleichzeitig auf ein begrenztes Budget treffen, desto wichtiger wird ein Verfahren, das zur Prioritätensetzung zwingt. Das gilt umso mehr, als ein grosser Teil der Bundesausgaben rechtlich gebunden und kurzfristig nur schwer steuerbar ist. Der gegenwärtige Spardruck konzentriert sich deshalb auf jene Ausgaben, bei denen überhaupt noch Spielraum besteht.
Wenn alle aus derselben Kasse schöpfen
Das ist kein Vorwurf an einzelne Politiker oder Verwaltungsstellen. Es geht um ein strukturelles Problem politischer Entscheidungen. In der politischen Ökonomie spricht man vom Problem der fiskalischen Allmende: Der Nutzen einer bestimmten staatlichen Ausgabe kommt oft einem begrenzten Kreis zugute, ihre Finanzierung verteilt sich dagegen auf die Allgemeinheit. Wer zusätzliche Mittel für einen Aufgabenbereich fordert, hat deshalb einen Anreiz, die Vorteile stärker zu gewichten als die gesamten Finanzierungskosten. Treffen viele solche im Einzelnen nachvollziehbare Forderungen zusammen, kann das Gesamtbudget stärker wachsen, als es aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sinnvoll wäre. Die Schuldenbremse setzt an diesem Koordinationsproblem an: Sie bestimmt nicht, welche Aufgaben wichtig sind, zwingt aber dazu, sie innerhalb eines gemeinsamen finanziellen Rahmens gegeneinander abzuwägen.
Dabei ist die Schweizer Schuldenbremse flexibler, als ihr Name vermuten lässt. Ihr Ziel ist nicht, unabhängig von der Konjunkturlage jedes Jahr einen ausgeglichenen Haushalt zu erzwingen. Vielmehr soll sie die Verschuldung mittel- und langfristig stabilisieren und zugleich kurzfristige antizyklische Spielräume ermöglichen. Die zulässige Ausgabenobergrenze richtet sich nach den konjunkturbereinigten Einnahmen. Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann sie mit einem qualifizierten Beschluss der Bundesversammlung angehoben werden. Selbstbindung und Handlungsfähigkeit sind deshalb keine Gegensätze. Eine gute Fiskalregel legt im Voraus fest, unter welchen Bedingungen Abweichungen zulässig sind, statt darüber erst zu entscheiden, wenn der politische Druck bereits da ist.
Die Erfahrungen seit der Einführung der Schuldenbremse sind insgesamt positiv, aber nicht frei von Fragen. Die Bundesverschuldung ging deutlich zurück. Gleichzeitig fiel die Rechnung über viele Jahre systematisch besser aus als das Budget. Eine im Auftrag des Bundesrates eingesetzte Expertengruppe untersuchte deshalb 2017, wie mit diesen Budgetunterschreitungen umzugehen sei. Ein Teil beruhte auf Prognosefehlern, ein Teil auf vorsichtiger Budgetierung und sparsamer Mittelverwendung. In einem2022 erschienenen Beitraghaben Vera Eichenauer und ich die Entwicklung bis 2019 untersucht. Dabei zeigte sich unter anderem, dass sich die Einnahmenprognosen deutlich verbessert hatten. Auch eine erfolgreiche Fiskalregel darf und soll auf unerwünschte Nebenwirkungen überprüft werden.
Auch Sparen hat seinen Preis
Die Expertengruppe argumentierte denn auch keineswegs, dass jeder zusätzliche Franken Schuldenabbau volkswirtschaftlich optimal sei. Auch Schuldenabbau hat Opportunitätskosten: Mittel, die dafür verwendet werden, stehen weder für Steuersenkungen noch für andere öffentliche Aufgaben zur Verfügung. Zudem lässt sich ein volkswirtschaftlich optimales Verschuldungsniveau nicht präzise bestimmen. Trotzdem empfahl die Gruppe damals, die Regel vorerst nicht zu ändern. Zu unsicher war, ob die Budgetunterschreitungen dauerhaft fortbestehen würden. Zugleich bestand die Gefahr, dass Änderungen an einer glaubwürdigen Regel das Verhalten von Politik und Verwaltung verändern und weitere Ausnahmewünsche auslösen. Daraus lässt sich ein allgemeiner Grundsatz ableiten: Fiskalregeln sollten geändert werden, wenn sich ihre Funktionsweise verbessern lässt – nicht allein deshalb, weil ihre Bindungswirkung politisch unbequem geworden ist.
Die Coronakrise lieferte wenige Jahre später einen realen Stresstest. Die Schweiz ging mit soliden Bundesfinanzen in die Krise und konnte ausserordentliche Ausgaben in erheblichem Umfang finanzieren. In dem Beitrag mit Vera Eichenauer haben wir darauf hingewiesen, dass der zuvor geschaffene fiskalische Spielraum ein rasches und umfangreiches Eingreifen erleichterte. Daraus folgt weder, dass die Schuldenbremse Voraussetzung dieser Krisenpolitik war, noch, dass damit jede einzelne Massnahme gerechtfertigt war. Es zeigt aber, dass finanzpolitische Selbstbindung in normalen Zeiten und staatliche Handlungsfähigkeit im Ausnahmefall miteinander vereinbar sind. Der Wert fiskalischen Spielraums zeigt sich gerade bei seltenen, grossen negativen Schocks.
Verteidigung ist keine Dauerausnahme
Die heutige sicherheitspolitische Lage macht die Unterscheidung zwischen Ausnahme und dauerhafter Priorität besonders anschaulich.Eine vorübergehende ausserordentliche Belastung kann zusätzliche Verschuldung rechtfertigen. Wenn die Schweiz aber dauerhaft mehr Ressourcen für die Landesverteidigung einsetzen will, ist das keine temporäre Ausnahme, sondern eine Verschiebung politischer Prioritäten.Innerhalb der Logik der Schweizer Schuldenbremse muss ein dauerhaft höheres Ausgabenniveau deshalb im ordentlichen Haushalt verankert und finanziert werden: durch eine andere Gewichtung der Ausgaben, zusätzliche Einnahmen oder beides.
«Eine vorübergehende ausserordentliche Belastung kann zusätzliche Verschuldung rechtfertigen. Wenn die Schweiz aber dauerhaft mehr Ressourcen für die Landesverteidigung einsetzen will, ist das keine temporäre Ausnahme, sondern eine Verschiebung politischer Prioritäten»
Sonderhaushalte und starke Zweckbindungen sind institutionell problematisch, weil sie einzelne Ausgaben dem Wettbewerb mit anderen Aufgaben entziehen und die Steuerbarkeit des Gesamtbudgets erschweren. Deutschland hat 2025 seine Schuldenbremse so geändert, dass Verteidigungs- und bestimmte weitere sicherheitsrelevante Ausgaben oberhalb eines Sockelwerts von einem Prozent des Bruttoinlandsprodukts von der regulären Kreditobergrenze ausgenommen sind. Das Beispiel zeigt, wie politischer Ausgabendruck die Architektur einer Fiskalregel selbst verändern kann. Für die Schweiz spricht deshalb viel dafür, die Grenze zwischen temporärer Ausnahme und dauerhafter Prioritätenverschiebung klar zu halten.
Die Schuldenbremse entscheidet nicht darüber, wie gross der Staat sein soll oder wie viel die Schweiz für Verteidigung, soziale Sicherung, Bildung oder Infrastruktur ausgeben soll. Solche Fragen bleiben Sache der Politik. Ihre Funktion liegt darin, dafür zu sorgen, dass dabei nicht nur der Nutzen einzelner Ausgaben, sondern auch ihre Finanzierung und konkurrierende Ansprüche berücksichtigt werden. Die Schuldenbremse nimmt der Politik ihre Entscheidungen deshalb nicht ab – sie zwingt sie, Entscheidungen zu treffen.Ein handlungsfähiger Staat ist nicht ein Staat ohne finanzielle Grenzen. Handlungsfähigist ein Staat, der sich in normalen Zeiten glaubwürdig bindet und dadurch im Ernstfall Spielraum behält.
