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# Die Demokratie bleibt mit den EU-Verträgen auf dem Papier intakt – vor allem das Parlament verliert jedoch an Gestaltungsspielraum
- URL: https://www.schweizermonat.ch/die-demokratie-bleibt-mit-den-eu-vertragen-auf-dem-papier-intakt-vor-allem-das-parlament-verliert-jedoch-an-gestaltungsspielraum/
- Published: 2026-09-14T09:10:22.000Z
- Updated: 2026-09-14T09:10:22.000Z
- Description: In der Debatte über die Bilateralen III werden die Auswirkungen auf die Demokratie vernachlässigt. Die dynamische Rechtsübernahme stärkt die Rolle des Bundesrats gegenüber dem Parlament.
- Author: Daniel Graf
- Tags: Debatte

Die Schweiz und die EU haben Ende 2024 ein neues Vertragspaket ausgehandelt. Die Bilateralen III, wie sie der Bundesrat nennt, stabilisieren die bilateralen Beziehungen und ergänzen sie um drei neue Abkommen. Herzstück ist die *dynamische Rechtsübernahme*. Sie verpflichtet die Schweiz, neue EU-Rechtsakte in den betroffenen Bereichen des Binnenmarkts laufend zu übernehmen. 

Bisher hat die Schweiz EU-Recht vorwiegend freiwillig und punktuell nachvollzogen. Künftig müsste sie dies strukturell und zeitnah tun. Der Bundesrat verteidigt das Paket mit dem Hinweis, die direkte Demokratie bleibe erhalten: Jede Rechtsübernahme erfolge nach innerstaatlichem Verfahren, das Referendum bleibe möglich und eine Nichtübernahme zulässig, wenn auch um den Preis «verhältnismässiger» Ausgleichsmassnahmen.

Diverse Wirtschaftsverbände, Parteien, Völkerrechtler/-innen und Kantone teilen diese Sicht: Die Bilateralen III würden die innerstaatlichen Entscheidungsverfahren kaum tangieren. Daher sei auch kein obligatorisches Referendum nötig. Damit läuft nicht nur ein Gesetzgebungsverfahren, sondern bereits der vorgezogene Abstimmungskampf um die künftige Ausrichtung der Europapolitik.

## Leerstelle Parlamentarismus

Doch bisher stand vornehmlich die formelle Perspektive im Vordergrund. Die institutionellen Elemente der Bilateralen III würden Verfassung, politische Rechte und Föderalismus wahren. Mehrere wissenschaftliche Stimmen halten diese Einschätzung jedoch für zu knapp. Entscheidend seien nicht nur die formalen Mitwirkungsrechte, sondern auch die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten im politischen Prozess. Die Stiftung für direkte Demokratie hat daher das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) beauftragt, die möglichen Folgen zu untersuchen. Neben direktdemokratischen Instrumenten, politischer Partizipation und der Stellung der Kantone stehen besonders die Mitwirkungsrechte des Parlaments im Zentrum.

Denn während die Folgen des künftigen bilateralen Wegs für Volksrechte, Föderalismus und Zivilgesellschaft zumindest punktuell diskutiert werden, bleibt eine Leerstelle: das Parlament und seine Stellung gegenüber der Regierung.

## Brüssel gibt den Takt vor

Die Resultate der[ ](https://demokratie-studie.demokratie.ch/?ref=schweizermonat.ch)[Studie](https://demokratie-studie.demokratie.ch/?ref=schweizermonat.ch) lassen sich in einer Formel verdichten: Die Demokratie bleibt formell intakt, gerät materiell aber unter Druck. Die demokratischen Rechte bleiben bestehen, doch Einflussmöglichkeiten und politische Gestaltungsmacht verschieben sich. Diese Veränderungen sind erheblich, aber nicht unausweichlich. Sie lassen sich teilweise auffangen, sofern sie rechtzeitig erkannt und breit diskutiert werden.

Was heisst das konkret für die Bundesversammlung? Auf dem Papier behält das Parlament seine Kompetenzen weitgehend, auch das Referendum bleibt anwendbar. Doch tatsächlicher politischer Einfluss entscheidet sich nicht nur im Gesetz, sondern auch in der Praxis. Und diese verschiebt sich: zur EU, wo die inhaltlichen Weichen gestellt werden, sowie zu Bundesrat und Bundesverwaltung, die im Übernahmeprozess an Gewicht gewinnen.

Die Rechtsübernahme erfolgt nicht automatisch. Jede Anpassung läuft über den Gemischten Ausschuss, in dem beide Vertragsparteien vertreten sind. Erst dort stimmt die Schweiz formell zu. Verweigert sie die Übernahme, kann die EU verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen ergreifen. Welche genau, ist nicht festgelegt. Gerade diese Unsicherheit wird politisch zum Faktor.

Der Übernahme vorgelagert ist das *Decision Shaping*. Weil die Schweiz nicht EU-Mitglied ist, kann sie an der Beschlussfassung neuer EU-Rechtsakte nicht teilnehmen. Als Ausgleich erhält sie ein konsultatives Mitwirkungsrecht in der Ausarbeitungsphase: Schweizer Sachverständige werden ähnlich wie jene der Mitgliedstaaten einbezogen. Im Rat selbst hat die Schweiz keinen Einsitz. 

Die dynamische Rechtsübernahme verändert damit die Logik der Schweizer Rechtsetzung: In den abgedeckten Bereichen folgt sie nicht mehr allein der politischen Agenda von Parlament und Bundesrat, sondern zunehmend den Vorgaben des EU-Rechts. Der legislatorische Takt wird weniger in Bern angegeben, sondern stärker aus Brüssel bestimmt.

## Vom Gestalter zur Genehmigungsinstanz

Die Bundesversammlung ist in der innerstaatlichen Gesetzgebung zentral: Sie kann Gesetzgebungsprozesse anstossen, Entwürfe ändern, annehmen oder verwerfen. National- und Ständerat gelten als aktives *Arbeitsparlament*: Die Parlamentarier/-innen drücken den von der Exekutive vorbereiteten Entwürfen regelmässig ihren Stempel auf. Motionen, Minderheits-, Rückweisungs- und Einzelanträge, Parlamentarische Initiativen und Subkommissionen sind dabei häufig gebrauchte und potentiell wirkungsvolle Instrumente.

Zwar prägen Regierung und Verwaltung den Gesetzgebungsprozess schon heute stark. Zuweilen werden Vorlagen ohne eine einzige Änderung im Parlament durchgewunken. Und dennoch: Das Halbberufsparlament ist sich seiner Rolle als «oberste Gewalt im Bund» bewusst und entscheidet punktuell, wo sich ein Eingreifen lohnt. Wenn der Wille vorhanden ist, zeigt der Gesetzgeber durchaus seine Zähne und überarbeitet einen Entwurf, bis er kaum mehr erkennbar ist.

Bei der geplanten dynamischen Rechtsübernahme verschiebt sich diese Position in allen vier Phasen des Gesetzgebungsprozesses: Initiierung, Erarbeitung, Genehmigung und Umsetzung.

**Phase 1 – Initiierung:** Heute werden Vorhaben regelmässig mittels Motionen und Postulaten angestossen. Auch Parlamentskommissionen und die Zivilgesellschaft, von der Petition bis zur Volksinitiative, entfalten eine Anstossfunktion. Künftig käme der Impuls für neue Rechtsakte stets von der Europäischen Kommission, also aus Brüssel, wo die Schweiz keine formellen Initiativrechte hat. Nicht einmal das Europäische Parlament verfügt über ein solches.

**Phase 2 – Erarbeitung:** Neue EU-Rechtsakte werden in einem getakteten Verfahren von EU-Kommission, EU-Parlament und EU-Rat erarbeitet. Die Schweiz dürfte über das *Decision Shaping* mitreden und ihre Wünsche einbringen. Diese ohnehin unverbindliche Mitsprache ist Domäne der Exekutive, denn nach aussen vertritt der Bundesrat die Schweiz.

Innerstaatlich hat das Parlament zwar Informations- und Konsultationsrechte, jedoch nur, wenn ein EU-Rechtsakt als wichtig genug eingestuft wird. Darüber entscheiden Bundesrat und Bundesverwaltung selbst. Die Einstufung liegt damit bei jenen Akteuren, deren Handlungsspielraum durch eine breite und frühzeitige Information des Parlaments eingeschränkt werden könnte. Gilt ein Rechtsakt als unwichtig, fehlt dem Parlament der Anknüpfungspunkt für Mitwirkung und damit auch der Zivilgesellschaft, die vor allem im Parlament lobbyiert.

Dazu kommt der zeitliche Aspekt: Diplomatie ist ein Vollzeitjob. Unsere Volksvertretung versammelt sich dagegen nur viermal im Jahr, selbst die Aussenpolitische Kommission tagt lediglich etwa einmal im Monat. Die Legislative hinkt der Regierung damit nicht nur inhaltlich, sondern auch zeitlich hinterher. Im Zweikammersystem müssen sich zudem stets beide Räte finden.

**Phase 3 – Genehmigung:** Vertragsänderungen sind und bleiben grundsätzlich genehmigungspflichtig. Die Kompetenz bliebe damit formell beim Parlament und, qua Referendumsvorbehalt, beim Volk. In der Praxis wirkt jedoch eine zweite Stellschraube: Vertragsänderungen «von beschränkter Tragweite» kann der Bundesrat selbstständig abschliessen. Was genau darunter fällt, ist gesetzlich nicht abschliessend definiert.

> «Schon heute werden rund 95 Prozent aller völkerrechtlichen Vertragsabschlüsse und -änderungen der Schweiz vom Bundesrat, den Departementen oder Bundesämtern selbstständig abgeschlossen.» 

Schon heute werden rund 95 Prozent aller völkerrechtlichen Vertragsabschlüsse und -änderungen der Schweiz vom Bundesrat, den Departementen oder Bundesämtern selbstständig abgeschlossen. Das sind 700 bis 800 Fälle pro Jahr. Damit verschiebt sich auch die demokratische Kontrolle: Was am Parlament vorbeigeht, geht auch am Referendum vorbei. Denn nur parlamentarisch genehmigte Beschlüsse können dem Referendum unterstellt werden. Mit den Bilateralen III dürfte die Zahl solcher Vertragsänderungen weiter steigen. Eine effektive parlamentarische Kontrolle ist unter diesen Bedingungen wenig realistisch.

**Phase 4 – Umsetzung:** Auch in der finalen Phase, der Umsetzung und Inkraftsetzung des EU-Rechtsakts, hält sich die parlamentarische *Marge de manœuvre* bereits heute in Grenzen. Unter den Bilateralen III dürfte sie je nach vorgegebener Umsetzungsmethode noch kleiner werden. Bei der sogenannten Äquivalenzmethode bleibt dem Parlament ein gewisser Spielraum. Es genügt, dass die Schweizer Gesetzgebung mit dem EU-Besitzstand des massgeblichen Binnenmarktsektors gleichwertig ist. Dieser Spielraum wird mal mehr, mal weniger genutzt. Bei der Integrationsmethode hingegen verbleibt keiner: Der EU-Rechtsakt wird tel quel Teil der schweizerischen Rechtsordnung und gilt unmittelbar.

## Demokratische Mitwirkung stärken

Der Befund zieht sich durch alle vier Phasen: In der Praxis würde sich die politische Gestaltungsmacht merklich zu Bundesrat und Verwaltung verlagern. Das Parlament würde damit vom aktiven Gestalter zunehmend zur nachgelagerten Genehmigungsinstanz.

> «In der Praxis würde sich die politische Gestaltungsmacht merklich zu Bundesrat und Verwaltung verlagern. Das Parlament würde damit vom aktiven Gestalter zunehmend zur nachgelagerten Genehmigungsinstanz.»

Was in der bisherigen Debatte wenig Beachtung findet: Die diskutierte Verschiebung wirkt über das Parlament hinaus und hätte unmittelbare Folgen für die Volksrechte. Denn das Referendum kann nur gegen Neuerungen ergriffen werden, die den parlamentarischen Prozess überhaupt durchlaufen. Wo das Parlament nichts zu sagen hat, schweigt die direkte Demokratie erst recht. Auch Gegenvorschläge zu Volksinitiativen werden in EU-tangierenden Bereichen schwieriger. Anliegen von Volksbegehren lassen sich leichter mit dem Hinweis auf bilaterale Verpflichtungen abblocken.

Gerade deshalb wären flankierende Massnahmen für die Bilateralen III wichtig. Sie können die sich abzeichnenden Demokratieverluste zwar nicht vollständig ausgleichen, aber begrenzen. Wenn die Schweiz bei der europäischen Rechtsetzung nur wenig mitbestimmen kann, sollte die demokratische Mitwirkung im Inland umso stärker ausgestaltet sein. Sonst droht eine doppelte Schwächung: wenig Einfluss in Brüssel und wenig Mitgestaltung in Bern.

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